Der Kanton St. Gallen will Personen, die eine angeordnete Impfpflicht nicht befolgen, mit Bussen von bis zu 20‘000 Franken belegen. Eine solche Sanktion käme faktisch einem Impfzwang gleich. Ob diese Regelung mit Verfassung und Bundesrecht vereinbar ist, erscheint höchst zweifelhaft.
Von Ralph Studer
Am 16. Januar 2026 ging im Kanton St. Gallen die Vernehmlassung zum totalrevidierten Gesundheitsgesetz, in der Parteien, Organisationen und interessierte Bürger ihre Stellungnahmen einreichen konnte, zu Ende. Vor allem eine Neuerung sorgte für heftige Reaktionen: Der Kanton St. Gallen möchte im Rahmen der Revision seines Gesundheitsgesetzes (GesG) eine neue Strafbestimmung einführen. Wer sich einer kantonal angeordneten Impfpflicht widersetzt, soll gemäss dem neuen Artikel 141 mit bis zu 20‘000 Franken gebüsst werden. Der Regierungsrat will damit die Möglichkeit schaffen, die „Impfpflicht“ (vgl. neuer Artikel 18 GesG) mit Bussen durchzusetzen.
In seinem Bericht zur Revision hält der Regierungsrat fest, die kantonale Bestimmung zur Impfpflicht sei „lediglich eine Ausführungsbestimmung“ und bilde „nicht die eigenständige Grundlage eines kantonalen Impfobligatoriums“.
Wenn aber schon das Obligatorium selbst keine eigenständige kantonale Grundlage hat, stellt sich unweigerlich die Frage, wie eine Busse für dessen Missachtung überhaupt auf kantonalem Recht beruhen kann.
Bundesrechtliche Vorgaben und ihre Tragweite
Das Epidemiengesetz (EpG) regelt den Umgang mit übertragbaren Krankheiten. Die Kantone haben im Vollzug zwar gewisse Freiheiten, aber die materiellen Grundlagen – insbesondere die Strafbestimmungen – sind abschliessend bundesrechtlich geregelt. Art. 83 EpG legt genau fest, welche Verstösse strafbar sind. Die Missachtung eines (kantonalen) Impfobligatoriums gehört nicht dazu.
Wenn der Regierungsrat selbst festhält, dass die kantonale Norm „keine eigenständige Grundlage“ darstellt, ist die Konsequenz eigentlich klar: Eine Strafnorm, die auf einer nicht eigenständigen Grundlage aufbaut, kann nicht bestehen. Wo der Bund eine Materie abschliessend regelt, bleibt für kantonale Strafnormen schlicht kein Raum. Der Bund wollte zudem bewusst eine schweizweit einheitliche Ordnung schaffen: Kantone sollen organisatorisch handeln können, jedoch keine eigenen strafrechtlichen Sanktionen einführen.
Argumentation des St. Galler Regierungsrats fragwürdig
Fehlt dem Kanton die autonome Regelungskompetenz und bildet die kantonale Norm keine eigenständige Grundlage, dann kann auch die Busse nicht aufrechterhalten werden. Eine Strafnorm braucht eine klare, bestimmte und eigenständige gesetzliche Grundlage. Alles andere wäre rechtsstaatlich problematisch.
Der Regierungsrat versucht dennoch, die Busse mit dem Hinweis auf den Gesundheitsschutz zu rechtfertigen. Das mag politisch verständlich sein, ersetzt aber keine rechtliche Grundlage. Das Bundesrecht regelt Sanktionen abschliessend. Eine kantonale Strafnorm, die darüber hinausgeht, verletzt nicht nur die Kompetenzordnung, sondern auch die Pflicht der Kantone zur Bundestreue.
Was der Bundesgesetzgeber wollte
Ein Blick in die eidgenössische Parlamentsdebatte zum EpG zeigt deutlich, wie das Impfobligatorium in Artikel 22 EpG für bestimmte Personengruppen zu verstehen ist. Einzelne Ratsmitglieder betonten ausdrücklich, dass es kein Impfzwang sein dürfe. Diese Aussagen sind zentral für die Auslegung des Gesetzes. Nationalrätin Silvia Schenker sagte im Nationalrat: „Es geht […] nicht um Impfzwang.“ Ständerätin Christine Egerszegi erklärte im Ständerat: „Man wird niemanden gegen seinen Willen impfen.“ Und sie fügte hinzu: „Wenn es Zwang wäre, müsste das Gesetz Sanktionsmöglichkeiten enthalten – solche gibt es aber nicht.“
Diese Äusserungen zeigen klar, dass der Bundesgesetzgeber ein Impfobligatorium für bestimmte Personengruppen ermöglichen wollte, ohne den Kantonen die Möglichkeit zu geben, Druck oder Zwang auszuüben. Ein Obligatorium sollte also eine organisatorische Massnahme sein und kein Druckmittel, um Bürger zu einem medizinischen Eingriff zu „bewegen“.
Dies wird auch durch den Bundesrat in der aktuell laufenden Revision des EpG bestätigt. Auf die Frage 25.7716 von Nationalrat Thomas Knutti antwortete der Bundesrat am 15. September 2025: „Wie im geltenden Epidemiengesetz ist auch in der Revisionsvorlage keine Strafbestimmung für einen Verstoss gegen ein allfälliges Impfobligatorium vorgesehen.“
Grundrechtliche Dimension
Losgelöst davon geht es bei dieser Frage um grundlegende Aspekte der persönlichen Freiheit. Impfungen stellen Eingriffe in die körperliche Unversehrtheit und in höchstpersönliche Rechte dar. Solche Eingriffe dürfen nur auf einer klaren bundesrechtlichen Grundlage erfolgen. Ein Kanton kann keine strafrechtlichen Sanktionen für die Verweigerung eines medizinischen Eingriffs einführen, der unmittelbar in die körperliche Integrität eingreift. Die Einführung einer Busse für den Verstoss gegen eine kantonale Impfpflicht würde daher mit der persönlichen Freiheit in Artikel 10 Absatz 2 unserer Bundesverfassung in Konflikt geraten.
Doch selbst wenn man – entgegen den oben dargelegten Gründen – von einer kantonalen Strafkompetenz ausgehen würde, wäre eine Busse von bis zu 20’000 Franken für die Verweigerung eines medizinischen Eingriffs unverhältnismässig. Wer mit einer derart hohen Sanktion rechnen muss, gerät rasch in eine Lage, in der eine Impfung faktisch unausweichlich wird. Von einer freien Entscheidung kann unter solchen Umständen keine Rede mehr sein. Damit würde aus einem Impfobligatorium faktisch ein Impfzwang.
Fazit
Die geplante Strafnorm im St. Galler Gesundheitsgesetz steht auf wackligem Boden. Der Regierungsrat anerkennt selbst, dass der Kanton in diesem Bereich keine autonome Regelungskompetenz besitzt. Das Bundesrecht regelt Sanktionen abschliessend und sieht keine Strafe für die Missachtung eines Impfobligatoriums vor. Die Parlamentsdebatten zeigen zudem klar, dass ein Obligatorium kein Zwang sein darf.
Eine Busse von bis zu 20’000 Franken würde jedoch genau das bewirken. Sie wäre rechtlich nicht zu rechtfertigen und widerspräche dem erklärten Willen des Bundesgesetzgebers. Der Kanton St. Gallen ist deshalb gut beraten, diese Bestimmung zu streichen.