Stellungnahme zur Vernehmlassung zum totalrevidierten Gesundheitsgesetz des Kantons St. Gallen (sGS 311.1; abgekürzt GesG)
Sehr geehrter Herr Regierungsrat Damann
Sehr geehrte Damen und Herren des Gesundheitsdepartementes
Im Rahmen der Vernehmlassung zum Entwurf des Gesundheitsgesetzes des Kantons St. Gallen reiche ich die beiliegende Stellungnahme ein. Sie befasst sich insbesondere mit der vorgesehenen Strafbestimmung in Art. 141 Abs. 2 lit. a GesG und prüft deren Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung sowie dem Epidemiengesetz (EpG).
Die Analyse kommt zum Schluss, dass der Kanton St. Gallen über keine Kompetenz verfügt, eine Sanktion für die Nichteinhaltung eines Impfobligatoriums vorzusehen, und dass die geplante Norm in mehrfacher Hinsicht mit übergeordnetem Recht unvereinbar ist:
1.) Einleitung
Der Entwurf des revidierten Gesundheitsgesetzes des Kantons St. Gallen sieht in Art. 141 Abs. 2 lit. a eine Busse bis zu 20’000 Franken für Personen vor, die sich entgegen einer kantonalen Impfpflicht (in neuen Art. 18 GesG wird ausdrücklich von einer Impfpflicht gesprochen) nicht impfen lassen. Die vorliegende Stellungnahme prüft, ob der Kanton für eine solche Strafnorm zuständig ist und ob sie mit dem übergeordneten Bundesrecht vereinbar ist
2.) Rechtsgrundlagen
Die Bundesverfassung (BV) weist dem Bund in Art. 123 BV die umfassende Kompetenz zur Regelung des Strafrechts zu. Art. 49 BV hält den Vorrang des Bundesrechts fest. Art. 44 BV verpflichtet die Kantone zur Bundestreue. Art. 10 Abs. 2 BV schützt die körperliche und geistige Unversehrtheit, während Art. 5 Abs. 1 BV das Legalitätsprinzip verankert. Art. 118 BV weist dem Bund die Kompetenz zu, Vorschriften über den Umgang mit übertragbaren Krankheiten zu erlassen.
Das EpG enthält in Art. 22 eine Bestimmung über das Impfobligatorium. Diese Norm erlaubt den Kantonen, unter bestimmten Voraussetzungen ein Impfobligatorium zu erklären. Die Strafbestimmungen des EpG finden sich in Art. 82 und 83 und regeln die Sanktionen im Bereich der übertragbaren Krankheiten abschliessend.
Der Entwurf des Gesundheitsgesetzes des Kantons St. Gallen enthält in Art. 18 eine Bestimmung über die Erklärung eines Impfobligatoriums und in Art. 141 Abs. 2 lit. a die erwähnte Strafnorm.
3.) Kompetenzordnung zwischen Bund und Kantonen
Die Bundesverfassung weist dem Bund die umfassende Kompetenz zur Regelung des Strafrechts zu. Die Kantone dürfen nur dort strafrechtliche Normen erlassen, wo der Bund ihnen eine ausdrückliche Kompetenz überträgt oder wo ein Bereich originär kantonal ist und nicht bundesrechtlich geregelt wird. Der Bereich der übertragbaren Krankheiten ist durch das EpG bundesrechtlich geregelt. Die Kantone verfügen hier über Vollzugskompetenzen (vgl. zu den Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen auch die nachfolgenden präzisierenden Ausführungen).
Der Regierungsrat St. Gallen bestätigt selbst, dass der Bereich der übertragbaren Krankheiten durch das EpG überlagert wird und dass das kantonale Recht in diesem Bereich nicht autonom weiterentwickelt werden kann[1]. Diese Aussage zeigt, dass der Kanton sich selbst als Vollzugsbehörde versteht und keine eigene Regelungskompetenz beansprucht.
4.) Rechtsnatur des Impfobligatoriums nach Art. 22 EpG
Art. 22 EpG erlaubt den Kantonen, ein Impfobligatorium zu erklären. Die Norm ist jedoch ausdrücklich als Ermächtigungsnorm ausgestaltet und enthält keine Grundlage für Zwangsmassnahmen oder Sanktionen. Sie erlaubt lediglich die Erklärung eines Obligatoriums, nicht aber dessen Durchsetzung mit strafrechtlichen Mitteln.
Der Regierungsrat St. Gallen bestätigt dies ausdrücklich. In Abschnitt 3.1.2.c[2] hält er fest, dass Art. 18 GesG „lediglich eine Ausführungsbestimmung zu Art. 22 EpG“ sei und „nicht die eigenständige kantonalrechtliche Grundlage eines kantonalen Impfobligatoriums“ darstelle. Diese Aussage ist zentral: Wenn Art. 18 keine eigenständige Grundlage ist, kann er erst recht keine Strafnorm tragen.
5.) Historische Auslegung: Botschaft des Bundesrates und Parlamentsdebatten
Die historischen Materialien zur damaligen Revision des EpG zeigen klar, dass der Bundesgesetzgeber kein strafbewehrtes Impfobligatorium schaffen wollte und dass das Impfobligatorium ausdrücklich nicht als Zwangsinstrument ausgestaltet werden darf.
Im Kommentar zu Art. 22 EpG hält der Bundesrat in seiner Botschaft[3] fest, dass die Kantone bereits nach bisherigem Recht ein Impfobligatorium erlassen konnten und dass die Revision diese Kompetenz nicht erweitert, sondern präzisiert und enger fasst. Das Obligatorium darf nur für klar definierte Personengruppen angeordnet werden, womit die kantonale Befugnis gegenüber dem alten Recht sogar eingeschränkt wird.[4]
Die Strafbestimmungen des EpG (Art. 82 und 83) werden in der Botschaft als abschliessend bezeichnet.[5] Sie erfassen nur bestimmte Verstösse. Eine Strafbarkeit für die Nichteinhaltung des Impfobligatoriums ist nicht vorgesehen und wurde vom Gesetzgeber bewusst ausgeschlossen.
In den damaligen parlamentarischen Beratungen wurde mehrfach klargestellt, dass ein Impfobligatorium kein Impfzwang ist. So hielt etwa Nationalrätin Silvia Schenker fest: „Es geht … nicht um Impfzwang“ (AB NR 11.09.2012, Geschäft 10.107). Ständerätin Christine Egerszegi betonte: „Es geht nicht um einen Impfzwang, es geht um ein Obligatorium. (…) Man wird niemanden gegen seinen Willen impfen“. Und Egerszegi machte deutlich: „Es gibt einen Unterschied (…) zwischen dem Impfzwang und dem Impfobligatorium. Wenn es nämlich ‚Zwang‘ heissen würde, dann müsste es im Gesetz Sanktionsmöglichkeiten geben, für den Fall, dass sich jemand diesem Zwang widersetzt und dies nicht vollziehen will. Solche gibt es aber nicht.“ (AB SR 01.06.2012, Geschäft 10.107).
Die historische Auslegung anhand der damaligen Botschaft des Bundesrats und der Parlamentsdebatte zeigt somit eindeutig, dass der Bundesgesetzgeber keine Sanktionsmöglichkeit bei Verstoss gegen die Nichteinhaltung des Impfobligatoriums und damit keinen Impfzwang schaffen wollte.
6.) Analyse der kantonalen Materialien
Der Regierungsrat bestätigt mehrfach, dass Art. 18 GesG keine eigenständige Grundlage für ein kantonales Impfobligatorium darstellt. In Abschnitt 3.1.2.c wird ausdrücklich festgehalten, dass Art. 22 EpG den kantonalen Handlungsspielraum beschränkt.[6]
In Abschnitt 2.7.8 erklärt der Regierungsrat, dass Strafbestimmungen im kantonalen Gesundheitsgesetz nur dort notwendig seien, wo Personen betroffen sind, die nicht dem Disziplinarrecht unterstehen.[7] Gleichzeitig hält er fest, dass Verstösse gegen bundesrechtlich geregelte Bereiche – wie etwa das Heilmittelrecht – nicht kantonal sanktioniert werden dürfen, weil das Bundesrecht abschliessende Strafnormen enthält. Diese Logik gilt erst recht für die Impfpflicht, die vollständig durch das EpG geregelt ist.
In Abschnitt 3.1.9 begründet der Regierungsrat die Busse für den Verstoss gegen die Impflicht damit, dass die Missachtung der Impflicht „die öffentliche Gesundheit gefährdet“.[8] Diese Begründung ist politischer Natur und ersetzt keine rechtliche Grundlage. Die Gefährdung der öffentlichen Gesundheit begründet keine kantonale Strafkompetenz.
7.) Teleologische Auslegung
Die teleologische Auslegung fragt nach dem Zweck einer Norm. Art. 22 EpG verfolgt das Ziel, den Kantonen ein Instrument zur Verfügung zu stellen, um in besonderen Situationen ein Impfobligatorium zu erklären, ohne jedoch Zwang oder Sanktionen einzuführen. Die Einführung einer kantonalen Strafnorm widerspricht diesem Zweck fundamental. Sie würde das Obligatorium in ein Zwangsinstrument verwandeln, das der Bundesgesetzgeber ausdrücklich nicht schaffen wollte.
8.) Kompetenzattraktion des Bundes und Bundestreue
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bleibt für kantonale Regelungen kein Raum, wenn der Bund eine Materie abschliessend geregelt hat. Die Strafbestimmungen des EpG (Art. 82/83) stellen eine solche abschliessende Regelung dar. Die Kantone sind zudem nach Art. 44 BV zur Bundestreue verpflichtet. Eine kantonale Strafnorm, die dem EpG widerspricht, verletzt diese Pflicht.
9.) Legalitätsprinzip und Bestimmtheitsgebot
Das Legalitätsprinzip verlangt, dass strafrechtliche Sanktionen auf einer klaren, bestimmten und formell-gesetzlichen Grundlage beruhen. Art. 22 EpG enthält jedoch keine Verpflichtung zur Impfung, sondern lediglich eine Ermächtigung zur Erklärung eines Obligatoriums. Die Norm enthält zudem unbestimmte Rechtsbegriffe wie die „erhebliche Gefahr“, die für eine strafrechtliche Sanktion nicht ausreichen. Eine Busse für die Nichteinhaltung des Impfobligatoriums lässt sich daher nicht auf Art. 22 EpG stützen.
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass strafrechtliche Normen eng auszulegen sind und dass das Legalitätsprinzip strikte Anforderungen stellt. Eine kantonale Strafnorm, die in einen bundesrechtlich geregelten Bereich eingreift, ist unzulässig.
10.) Grundrechtliche Schranken und Verhältnismässigkeit
Impfungen stellen Eingriffe in die körperliche Unversehrtheit und in höchstpersönliche Rechte dar. Solche Eingriffe dürfen nur auf einer klaren bundesrechtlichen Grundlage erfolgen. Der Kanton kann keine strafrechtlichen Sanktionen für die Verweigerung eines medizinischen Eingriffs einführen, der in die körperliche Integrität eingreift. Die Einführung einer Busse für einen Verstoss gegen die Impfpflicht würde insofern gegen Art. 10 Abs. 2 BV verstossen.
Selbst wenn hier eine kantonale Strafkompetenz bestünde, wovon begründeterweise nicht auszugehen ist (vgl. die Ausführungen in dieser Stellungnahme), wäre eine Busse bis 20’000 Franken für die Verweigerung eines medizinischen Eingriffs unverhältnismässig. Wer sich mit einer derart hohen Busse konfrontiert sieht, gerät schnell in die Lage, in der eine Impfung unausweichlich und damit faktisch zu einem Zwangseingriff wird. Von einer freien Entscheidung könnte unter diesen Voraussetzungen keine Rede sein. Eine Impfflicht wird dann zum Impfzwang.
11.) Bewertung der geplanten Strafnorm
Die geplante Strafnorm in Art. 141 Abs. 2 lit. a GesG verstösst gegen die Kompetenzordnung der Bundesverfassung, gegen das EpG und gegen grundlegende verfassungsrechtliche Prinzipien. Sie ist kompetenzwidrig, da der Kanton keine Strafkompetenz im Bereich der Impfpflicht besitzt. Sie ist bundesrechtswidrig, da das EpG die Sanktionen abschliessend regelt und das Nichteinhalten eines Impfobligatoriums bewusst nicht strafbar ist. Sie ist grundrechtswidrig, da sie in die körperliche Unversehrtheit eingreift. Und sie ist legalitätswidrig, da es an einer klaren gesetzlichen Grundlage fehlt.
12.) Schlussfolgerung
Die Einführung einer Busse für die Nichteinhaltung des Impfobligatoriums durch den Kanton St. Gallen ist rechtlich unzulässig. Der Kanton verfügt über keine Kompetenz, eine solche Sanktion einzuführen. Die geplante Strafnorm verstösst gegen die Bundesverfassung, das EpG, die historische Auslegung und die kantonalen Materialien selbst. Sie ist daher als nichtig zu betrachten.
Ich danke Ihnen für die Berücksichtigung meiner Stellungnahme.
Freundliche Grüsse
Ralph Studer
lic. iur., Rechtsanwalt
[1] Bericht des Regierungsrats zum Gesundheitsgesetz, Abschnitt 2.7.5., S. 41f.
[2] Bericht des Regierungsrats zum Gesundheitsgesetz, Abschnitt 3.1.2.c), S. 53.
[3] Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG), BBl 2011 311.
[4] BBl 2011 311, S. 379f.
[5] BBl 2011 311, S. 422.
[6] Bericht des Regierungsrats zum Gesundheitsgesetz, Abschnitt 3.1.2. c), S. 53.
[7] Bericht des Regierungsrats zum Gesundheitsgesetz, Abschnitt 2.7.8., S. 45f.
[8] Bericht des Regierungsrats zum Gesundheitsgesetz, Abschnitt 3.1.9., S. 96.